La política exterior de los Estados Unidos hacia América Latina… en la era Trump
Desde que en noviembre de 2016 se anunciaron los resultados de las elecciones que proclamaban a Donald Trump como presidente de los Estados Unidos, expertos, especialistas, directivos y demás personas que trabajan en asuntos relacionados con América Latina, no han parado de comunicarse con sus fuentes para informarse de cómo será el enfoque de la política exterior de la nueva administración con respecto a Latinoamérica. La desorientación en el área tras la victoria de Trump ha provocado previsiones negativas relativas a las intenciones de su administración. No obstante, aún no está claro cómo los cambios en la política exterior afectarán a la región; los analistas saben que intentar predecir los movimientos del presidente Trump resulta arriesgado. Por tanto, en lugar de alarmarse, lo más sensato es dar un paso atrás y reflexionar sobre la forma en la que la presidencia de Trump podría cambiar el enfoque de los Estados Unidos y cómo afectará a los distintos países.
AMÉRICA LATINA NO ES PRIORITARIA…
¡UNA VEZ MÁS!
Hay que aceptarlo: la caída del muro de Berlín provocó un cambio en los intereses geoestratégicos mundiales de los Estados Unidos y, tras los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001, Latinoamérica dejó de ser prioritaria para la política extranjera de su vecino del norte. El expresidente George W. Bush comenzó su mandato en el año 2000 con claras intenciones de afianzar los lazos con la región, pero los atentados terroristas en suelo estadounidense, las resultantes guerras en Afganistán e Irak, la batalla con al-Qaeda y el choque con Irán cambiaron la atención de su política exterior. Por su lado, el presidente Obama relegó la región a un segundo plano desde el principio; en gran parte debido a algunos de los motivos geoestratégicos que se han mencionado ya. Además, sus propias iniciativas en política exterior se centraron en un giro estratégico hacia Asia. Los vecinos del sur de los EE. UU. ocuparon un asiento trasero durante su presidencia.
La falta de relevancia estratégica de América Latina para los Estados Unidos probablemente continuará bajo la presidencia de Trump dado el número de temas importantes en materia de política exterior a los que se está enfrentando la Casa Blanca en otras partes del mundo. Esta situación únicamente cambiaría si se diese en la región una circunstancia excepcional que pusiese en peligro la seguridad de Estados Unidos. El presidente aún no ha designado a la persona que ocupará el máximo cargo diplomático en la región, pero merece la pena subrayar que la administración ha nombrado a ciertos individuos con gran experiencia en América Latina para ocupar posiciones gubernamentales clave; principalmente en seguridad y defensa.
LOS PILARES DE LA POLÍTICA EXTERIOR DE LOS EE. UU. EN AMÉRICA LATINA: ¿CUÁL SERÁ LA POSTURA DE LA ADMINISTRACIÓN TRUMP?
Desde finales de la década de los ochenta, la política exterior de los EE. UU. con respecto a América Latina se ha basado principalmente en tres pilares: libre comercio, democracia y gobernabilidad (soft power) y seguridad. Desde presidentes republicanos como Ronald Reagan, George H. W. Bush y George W. Bush a demócratas como Bill Clinton y Barack Obama, las administraciones de los EE. UU. han apoyado estas tres áreas, aunque con enfoques ligeramente distintos.
LIBRE COMERCIO
El libre comercio es quizás el área de política exterior en el que la Casa Blanca ha demostrado más claramente su postura. El presidente Trump se ha mantenido fiel a su discurso electoral, a pesar de las opiniones de aquellos que vieron su campaña más como un espectáculo para atraer a votantes que como una explicación de las políticas de su administración. En el momento en el que asumió la presidencia, sacó a los EE. UU. del Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica (TPP, por sus siglas en inglés), que se centraba en Asia pero que también incluía a tres países latinoamericanos (Chile, México y Perú). Asimismo, ha reiterado su voluntad de renegociar el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), así como todos aquellos tratados “que no benefician” a los Estados Unidos.
Los principales agentes del comercio y la inversión extranjera que conectan los EE. UU. y América Latina mantendrán una relación económica estrecha. EE. UU. es el principal socio comercial y el mayor inversor extranjero en Latinoamérica. En 2016, las exportaciones de los EE. UU. a Latinoamérica al-canzaron los 353.4 miles de millones de dólares, mientras que las exportaciones de Latinoamérica a los Estados Unidos sumaron 397.1 miles de millones de dólares. Al mismo tiempo, las inversiones extranjeras directas de los EE. UU. alcanzaron los 46 mil millones de dólares en 2015.
Trump y sus asesores económicos han expresado su escepticismo hacia acuerdos multilaterales y favorecen los tratados bilaterales. Independientemente de su estructura, los tratados de comercio que más se van a analizar son aquellos acuerdos en los que los Estados Unidos tenga grandes déficits. Cuando se examinan las cifras, se evidencia que cuando se elimina a México de la ecuación, los Estados Unidos muestran un superávit comercial con América Latina. Se trata, sin duda, de un enfoque muy simplista del comercio, pero en vista del nacionalismo subyacente que se está extendiendo en el escenario político nacional de los Estados Unidos, el comercio con México resultaba un objetivo muy fácil en la campaña hacia la presidencia.
Los tratados de comercio que más se van a mirar con lupa son aquellos acuerdos en los que los Estados Unidos tenga grandes déficits. (…) si se elimina a México de la ecuación, los Estados Unidos muestran un superávit comercial con América Latina.
Está claro que las revisiones del TLCAN encabezarán la agenda comercial. Trump ganó en base a un discurso vehemente sobre la defensa de los puestos de trabajo en los Estados Unidos que han desaparecido por culpa de unos “malos acuerdos comerciales” y no tiene intención de retractarse de una de sus posturas clave. La cuestión entonces es, ¿hasta qué punto se va a modificar el TCLAN? En 2016, el déficit comercial de los EE. UU. con México fue de 63 mil millones de dólares; ascendiendo las exportaciones de los EE. UU. a 231 mil millones de dólares y las importaciones a 294 mil millones de dólares. La elección de Trump y la retórica que impregna a la misma ya han provocado una devaluación del peso de dos dígitos, lo que ha afectado a las previsiones de crecimiento de México para 2017 y 2018. No obstante, la revisión del TLCAN también tiene repercusiones negativas para las empresas de los EE. UU. que llevan a cabo negocios en el país. Por otra parte, México es un aliado de los EE. UU. en cuestiones de seguridad, ya que juega un papel muy importante en el control del narcotráfico y los flujos de inmigración. Estas cuestiones tienen una prioridad muy alta para los EE. UU. y la cooperación con México en las mismas resulta fundamental. Resulta evidente que se van a producir cambios en los acuerdos del TLCAN, pero tendremos que esperar a que se produzcan para evaluar la gravedad del impacto.
El otro tratado multilateral de libre comercio en la región, el Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana (CAFTA-DR), probablemente no sufra muchos cambios debido al superávit comercial de los EE. UU., que ascendió a 5.5 mil millones de dólares en 2016.
En los tratados bilaterales de libre comercio con Chile y Perú, los Estados Unidos también disfruta de un superávit comercial de 4.4 mil millones y 1.8 mil millones de dólares respectivamente. En el caso de Colombia, es probable que la ad-ministración Trump vaya más allá de las cifras comerciales y utilice el tratado de Libre Comercio entre Colombia y Estados Unidos como una herramienta dentro de un marco de negociación más amplio.
El déficit comercial de los EE. UU. con Colombia alcanzó los 696.3 millones de dólares en 2016,6 pero en este caso el acuerdo comercial bilateral se enmarca en las negociaciones generales con un aliado clave en los esfuerzos para reducir el tráfico de drogas. Dicho punto incluye conversaciones sobre el plan Peace Colombia, que recibió un paquete de ayudas de 450 millones de dólares en 2017 de la administración Obama para iniciativas de desarrollo, apoyo militar, seguridad y la creación de instituciones. Las previsiones de 2018 con respecto a la ayuda de los EE. UU. para Peace Colombia, según el presupuesto presenta-do por la administración Trump, baja las ayudas al 21 % en comparación con la financiación del año fiscal 2016. Además, la cooperación de Colombia con los Estados Unidos con respecto a la actual crisis política de su vecina Venezuela puede ser un factor clave que impacte las relaciones entre Colombia y EE. UU.
De hecho, tener unas buenas relaciones con Trump y su equipo, como es el caso del presidente de Argentina Mauricio Macri, puede conducir a resultados positivos, en especial cuando la cuestión está alejada del foco mediático y no tenga repercusiones políticas para Trump. Tras la visita de Macri a la Casa Blanca, el Departamento de Agricultura de los EE. UU. anunció que levantarían el embargo a la importación de limones argentinos. Esto permitió a los Estados Unidos importar limones del país sudamericano, uno de los principales productores del mundo, a pesar de la oposición de los agricultores en California, un estado que curiosa-mente no ofreció demasiado apoyo al presidente durante las elecciones. En 2016, los Estados Unidos también contaba con un superávit comercial de 3.9 mil millones de dólares con Argentina.
DEMOCRACIA Y GOBERNANZA (SOFT POWER)
El término soft power lo definió el Profesor de la Universidad de Harvard Joseph S. Nye como la “capacidad de influir a otros para obtener los beneficios que uno quiere mediante la atracción en lugar de mediante coacciones o pagos”. En las últimas décadas, ese concepto ha sido una prioridad en la política exterior de los Estados Unidos en todo el mundo y la piedra angular de las relaciones de EE. UU. con América Latina. Estados Unidos ha hecho un gran uso de ese enfoque para construir relaciones sólidas con otros países y afianzar su posición como líder mundial. Propaga la cultura, idioma, tradiciones y valores estadounidenses por todo el mundo, popularizando el “American Way” e influenciando opiniones y políticas. Esta tendencia ha crecido exponencialmente debido al desarrollo de las nuevas tecnologías, los medios de comunicación, la era de la información y las redes sociales.
La promoción de la democracia y la gobernanza se encuentra en el centro de sus esfuerzos. Su vehículo principal ha sido la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), fundada en 1961 con el objetivo de promover el desarrollo económico y los programas sociales a través de la ayuda internacional. Desde la década de los noventa, la prioridad en América Latina ha sido promover la democracia y una buena gobernanza, con notables programas en México, Centroamérica, el Caribe y la región andina. Por ejemplo, Colombia ha sido un país clave, dado que la ayuda militar a través del Plan Colombia se acompañó de programas que tenían como objetivo afianzar el estado de derecho en aquellas áreas que el gobierno estaba recuperando de la guerrilla durante sus décadas de guerra civil.
Es esta área la que con mayor probabilidad experimente el mayor cambio con respecto a la política exterior hacia la región. La administración Trump ha dejado claro que no le interesa promover la gobernanza democrática ni imponer los valores de libertad y democracia de los EE. UU.
Los presupuestos para 2018 de la administración Trump implican recortes en el Departamento de Estado y los presupuestos para las ayudas extranjeras de la USAID en un 32 %, incluyendo la ayuda de los EE. UU. a América Latina en un 36 %. Los recortes propuestos podrían afectar al número de programas de ayudas en todo el mundo y se reducirían en más de un 50 % las ayudas a la educación e intercambios culturales. Seguro que el presupuesto se modifica en el Congreso, aunque se desconoce en qué medida. No obstante, todo apunta a cambios en la política de EE. UU. a este respecto.
A pesar de estos ajustes tan relevantes en las políticas, algunos temas clave relativos a la democracia y los derechos humanos que son importantes para los legisladores republicanos de los EE. UU. ganarán impulso puesto que el presidente Trump necesita el apoyo de estos legisladores para cumplir con su programa nacional. Por ejemplo, es probable que el presidente tenga que intervenir en cuestiones como Cuba o Venezuela, quiera o no, puesto que son unos temas candentes en los que senadores como Marco Rubio o John McCain jugarán papeles fundamentales en la formulación de la política estadounidense. Lo más seguro es que esto lleve a Trump a rescindir algunas partes de las órdenes ejecutivas de Obama que relajaban el comercio y la normativa de viajes a Cuba, aduciendo que la Habana ha obtenido demasiadas concesiones de Washington sin contraprestación alguna, especialmente en materia de derechos humanos. El presidente puede aplicar estos cambios de forma rápida con pocas consecuencias políticas a nivel nacional. Mientras que algunos políticos y empresas estadounidenses querrían tener más acceso al mercado cubano, la realidad es que pocas de ellas incurrirían en pérdidas si las normativas de comercio y viajes se volviesen a endurecer.
SEGURIDAD
La seguridad ha sido siempre uno de los pilares prioritarios de las administraciones de los EE. UU. en lo que respecta a América Latina. Dicho eso, está claro que las cuestiones de seguridad más importantes para los Estados Unidos seguirán siendo aquellas relacionadas a Oriente Medio, siendo esos temas los que ocupen principalmente el pro-grama del presidente Trump y su equipo de seguridad. Aun así, la proximidad geográfica a América Latina significa que cualquier crisis en la zona se podría traducir en potenciales amenazas de seguridad para los Estados Unidos.
Los altos niveles de criminalidad en México tienen un impacto directo en la lucha contra el narcotráfico y el control fronterizo en los EE. UU., a lo que se suma el reto de las organizaciones criminales transnacionales que operan en ambos lados de la frontera. Esto se agrava por la creciente violencia en el triángulo norte de Centroamérica (El Salvador, Honduras y Guatemala), en el que una ola de violencia de pandillas cada vez mayor está facilitando rutas de comercio de droga hacia los Estados Unidos. La producción de droga en Colombia está volviendo a aumentar. El largo proceso de paz que ha desembocado en un acuerdo histórico entre el Gobierno colombiano y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) ha venido acompañado de un cultivo récord de coca y producción de cocaína, además de la expansión de las bandas criminales. Las rutas de narcotráfico que se encuentran en Perú, Bolivia y Paraguay y que se extienden a Argentina y Brasil siguen suponiendo un problema en la región, así como la expansión de flujos de droga en algunas partes del Caribe, que podrían tener consecuencias para Washington.
La proximidad geográfica a América Latina significa que cualquier crisis en la zona se podría traducir en potenciales amenazas de seguridad para los Estados Unidos
Centrarse en la seguridad va a seguir siendo prioritario para la administración Trump, pero se hará mayor énfasis en las iniciativas “duras”, con programas guiados por políticas de ejecución e interdicción. A la hora de identificar la base del flujo del narcotráfico, Estados Unidos reconoce que es parte del problema, dado el índice de consumo tan alto que se da dentro de sus fronteras. Aun así, los miembros del gabinete continuarán presionando a sus equivalentes en América Latina para que aumenten sus esfuerzos en la lucha contra la droga.
Otro factor que está recibiendo atención en el área de la seguridad, consiste en la identificación y neutralización de potenciales células de grupos terroristas en América Latina con el objetivo de romper sus relaciones con cárteles de narcotráfico y el crimen organizado. Informes recientes han desvelado que entre 100 y 130 ciudadanos de Trinidad y Tobago se han marchado del país para unirse al ISIS en Siria e Irak desde 2013. Este dato convierte al país isleño, con 1,3 millones de habitantes, en el país con el mayor porcentaje de reclutamiento del ISIS en el hemisferio occidental. Por otro lado, el Secretario de Seguridad Nacional, John Kelly, ha expresado su preocupación debido al establecimiento por parte de Irán de más de 80 centros culturales en América Latina, una región con una población musulmana muy baja. “La implicación de Irán en la región y sus centros culturales resulta preocupante y se está vigilando de cerca este compromiso diplomático, económico y político,” afirmaba Kelly. El Secretario de Seguridad Nacional también ha advertido que entre 100 y 150 personas de Latinoamérica y el Caribe viajan a Siria para unirse al ISIS cada año. Otros cuestionan el nivel de esta amenaza y señalan hacia las potenciales células durmientes que están inactivas desde que la cuestión salió a la luz tras los atentados del 11 de septiembre.
Las cuestiones de seguridad están muy interrelacionadas con las cuestiones nacionales y esta administración ha estrechado aún más esta relación. El presupuesto de la Casa Blanca solicitó 44.1 mil millones de dólares al Departamento de Seguridad Nacional destinados a infraestructuras fronterizas y aplicación de las políticas de inmigración. De dicha cantidad, 1.6 mil millones de dólares se destinará a la construcción del muro físico entre la frontera de los EE. UU. y México que Trump prometió en su campaña y que continúa generando controversia entre Washington y América Latina. Dichos fondos también se utilizarían para aumentar el número de agentes fronterizos y personal de inmigración y aduanas. El Congreso de los EE. UU. tomará la decisión final en la distribución de los fondos.
MIRANDO HACIA EL FUTURO
Aunque es demasiado pronto para saber cómo será la relación de EE. UU. con América Latina bajo la administración Trump, la historia, así como un análisis más detenido de las acciones y mensajes iniciales de miembros clave del nuevo gabinete, nos pueden dar pistas de lo que podemos esperar en los próximos cuatro años. Según la visión “América Primero”, es probable que el libre comercio, la democracia y la gobernanza, y la seguridad (los tres pilares en los que se ha anclado la política exterior de EE. UU. hacia América Latina desde finales de la década de los ochentas) se transformen y adopten un enfoque más pragmático que favorezca los intereses económicos y de seguridad nacional de los EE. UU. por encima de otros. En el caso del comercio, es probable que la próxima revisión del TLCAN tenga ramificaciones y se establezcan nuevos parámetros en la relación de los EE. UU. con México. Tratados como el CAFTA-DR, así como acuerdos bilaterales con países como Perú, Chile y Colombia no deberían sufrir grandes cambios mientras que surgirían nuevas alianzas con países como Argentina. Por otro lado, valores estadounidenses como la democracia, la gobernanza y el apoyo a los derechos humanos podrían pasar a un segundo plano a la vez que se favorecen iniciativas destinadas a promover la prosperidad económica y mejorar la seguridad nacional.
Según la visión “América Primero”, es probable que el libre comercio, la democracia y la gobernanza y la seguridad (…) se transformen y adopten un enfoque más pragmático que favorezca los intereses económicos y de seguridad nacional de los EE. UU. por encima de otros
Aunque las ayudas estadounidenses para la promoción del desarrollo, la gobernanza y la educación sufrirían grandes recortes en comparación con el ejercicio anterior, los programas de seguridad centrados en las iniciativas duras, guiados por políticas de ejecución e interdicción, probablemente experimentarán cambios menores, una clara señal de que la seguridad seguirá siendo prioritaria para la administración Trump. Sigue existiendo un alto nivel de incertidumbre con respecto al futuro de las relaciones entre Estados Unidos y América La-tina bajo el mandato de Trump, pero se prevé que la política exterior en la región refleje las prioridades pragmáticas generales establecidas por la administración de los EE. UU.
El texto es un extracto de “La política exterior de los Estados Unidos hacia América Latina en la era Trump” por el mismo autor, que se publicará en la plataforma Desarrollando Ideas de LLORENTE & CUENCA.
