Diplomacia y gobernanza global
Mecerse en la ficción intelectual del viaje a través del tiempo como efecto combinado de la lectura pausada, por una parte, del elegante The Crimean War (2011) del brillante historiador británico Orlando Figes y del seguimiento febril, por otra parte, de la actual crisis de Ucrania a través, por citar algunos ejemplos, de las fotos de la reunión en Ginebra entre el Secretario de Estado de los Estados Unidos de América, los ministros de asuntos exteriores de Rusia y de Ucrania y de la Alta representante de la Unión Europea para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad distribuidas a través de la cuenta de Twitter del primero, al comienzo de aquella reunión, o de las posiciones del presidente del gobierno de Rusia Medveded a través de su pared de Facebook o de los planes operativos del responsable del consejo de seguridad nacional ucraniano a través, de nuevo, de su cuenta de Twitter o del seguimiento en tiempo real de las noticias lanzadas a través de los canales de socialización de la BBC, Russia Today o la CNN, por ejemplo, es un ejercicio fascinante para comprobar cómo ha cambiado el ejercicio de la diplomacia y qué poco ha cambiado el mundo, aunque algunos de los actores del conflicto actual sean, obviamente, distintos a los de hace ciento cincuenta años mientras muchos de los intereses estratégicos nacionales en juego siguen inalterables.
Y, entre las ironías de este ejercicio, destaca la de que la Pascua de este año haya coincidido para el rito ortodoxo y para el rito latino de igual forma que lo hizo en 1846, fecha de comienzo de la narración de Figes, con el marco febril de dichas celebraciones coincidentes en Jerusalem de fondo.
El arte de la mediación y la representación se antoja ahora más necesario que nunca por la concatenación de cambios en el entorno
Sin duda, la diplomacia es el arte de la representación, la negociación, la protección y la promoción de los intereses de un Estado ante terceros. Es una actividad profesional sólida y tan antigua como las relaciones no solo entre naciones sino, entre culturas.
El arte de la mediación y la representación se antoja ahora más necesario que nunca por la concatenación de cambios en el entorno. La actual crisis ha demostrado la creciente interdependencia económica y el impacto de las relaciones económicas internacionales. Han emergido más y más actores en la arena internacional. No solo los BRIC o los doble MIT sino, también, ciudades, corporaciones o ciudadanos toman parte del proceso de toma de decisiones.
Los mercados son dinámicos y se aceleran los tiempos de tal forma que a los recién llegados les surgen oportunidades de acercarse rápidamente a posiciones de liderazgo.
Una clave esencial de esta globalización es que los recién llegados no quieren esperar su tiempo histórico sino que quieren alcanzar las posiciones de liderazgo de Europa o de los Estados Unidos de América quemando etapas.
Por supuesto, de fondo, la revolución de las tecnologías de la información y de la comunicación ha contribuido a estos cambios: ha empoderado a la ciudadanía, ha creado nuevos jugadores globales y ha desintermediado innumerables procesos de interlocución, de negociación, de influencia y de toma de decisiones.
Ante esta situación, es tiempo de pensar cómo se desarrollará la diplomacia del siglo XXI.
Los Ministerios de Exteriores han perdido el monopolio de la acción exterior, si bien sus medios y su experiencia sobre el terreno serán activos esenciales en el despliegue de las estrategias de los Estados. Los diplomáticos, que requerirán nuevas competencias profesionales adaptadas al entorno digital y competitivo, continuarán su labor. Numerosas actividades requieren de su presencia y su contacto directo: la atención consular, las relaciones bilaterales, la diplomacia convencional, la cooperación al desarrollo, la acción cultural y otras tantas más.
Tres rasgos se perfilan en el horizonte más inmediato de las necesidades de la labor de representación e influencia de las naciones: la inmediatez, la visibilidad y la interacción directa de los ciudadanos. La reciente crisis en Ucrania, la creación de Zunzuneo en Cuba o el debate sobre la gobernanza mundial de Internet reflejan una nueva agenda de actividades diplomáticas, en definitiva, un salto cualitativo en la dilución de las fronteras y las relaciones internacionales.
La literatura académica ya ha aceptado la idea de la diplomacia en red, es decir, aquella que amplía el número de jugadores y temas propios de la diplomacia y de la configuración del poder en la arena internacional.
Hay todo tipo de ejemplos: la Unión Europea o el Consejo de Europa pero, también, la gestión de la cooperación al desarrollo, la salud pública, el cambio climático, la contrainteligencia, la promoción de los derechos humanos, la defensa de la libertad de expresión o las relaciones científicas necesitan las redes internacionales.
La diplomacia en red exige un replanteamiento estratégico, esto es, de los recursos, de los procesos y, sobre todo, de los valores
La diplomacia en red es abierta por definición y requiere compartir el interés mutuo (más transparencia), los instrumentos (partenariados públicos y privados, PPPs), las competencias (cooperación antes que imposición) o los procedimientos (foros de diálogos, acuerdos no normativos).
Cada objetivo de política exterior puede aprovechar las redes para la consecución de sus fines.
Observamos la red de trabajo de los países nórdicos para la defensa de su modelo económico y cultural. Se ha articulado la red de países que quieren una mejor gobernanza de Internet, con Brasil y Suecia a la cabeza. Otras redes diplomáticas persiguen compartir recursos, y reducir gastos, como la propia estructura del servicio exterior europeo. Las Cumbres Iberoamericanas son un arquetipo de redes de empoderamiento que necesitan repensar su modelo cerrado para dar paso a otro más abierto. Y tantos otros ejemplos.
En suma, la diplomacia en red exige un replanteamiento estratégico, esto es, de los recursos, de los procesos y, sobre todo, de los valores. De forma metafórica, se necesitan embajadas con menos cables pero, más conectadas. Porque las relaciones con la sociedad, en definitiva, las redes y el capital social son las verdaderas fuentes de competitividad y diferenciación y, por ende, del liderazgo en el siglo XXI. Difícilmente, una representación diplomática aislada de su entorno puede generar valor en un creciente número de asuntos.
Frente a la red, aún pervive la diplomacia de club, aquella que representa y negocia a puerta cerrada, con otros instrumentos más precisos o bilaterales.
Las negociaciones sobre Siria del Cuarteto o la actividad del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas son buenos ejemplos.
Reputación, influencia y credibilidad son ahora pilares de la actividad diplomática
No se trata, pues, de enfrentar una a otra, sino de aprovechar las oportunidades de innovación en las relaciones diplomáticas. En ese contexto, la diplomacia pública es una fuente de competitividad y de diferenciación.
Mención especial merece también la diplomacia digital. Probablemente, porque no existe tal cosa. Existe la diplomacia que se desarrolla en el ámbito digital y que emplea Internet y los nuevos medios para la consecución de sus objetivos.
Interesa porque el cambio demográfico es lento pero, imparable: el 45% de la población mundial es menor de 26 años. En segundo lugar, porque las redes han creado nuevos influyentes, cuya acción se manifiesta a través de los móviles, los blogs o las cuentas de Twitter. Estar fuera de esta conversación online debilita las capacidades. En tercer lugar, porque la agenda de temas digitales adquiere un creciente perfil geoestratégico. La neutralidad de la red, la protección de los derechos individuales o la ciberseguridad son cuestiones que requieren una toma de posición. No se pueden ignorar estos retos.
La nueva diplomacia genera también nuevas incertidumbres.
El entorno ha generado un trilema irresoluble. La disyuntiva entre libertad y seguridad es tan vieja como las relaciones internacionales. El segundo dilema es el que obliga a obtener el equilibrio necesario entre transparencia y confidencialidad. Las filtraciones, el periodismo de investigación, el empoderamiento ciudadano, los servicios de inteligencia compiten por los mismos intereses. Esto casa mal con el espionaje masivo. El tercer elemento es la libertad de expresión. ¿Estamos dispuestos a proteger a periodistas que trabajan online contra regímenes autoritarios? ¿Podemos publicar y republicar caricaturas que en un país son ofensivas y en otros, animus iocandi? En los sistemas abiertos, la crítica es el cimiento de la opinión pública. El planteamiento nos obliga a elegir entre una de las dos opciones y a priorizar una de las tres variables. Es una aporía.
Los sistemas democráticos han de responder desde sus valores y adaptar las soluciones a la complejidad del escenario mundial interconectado.
Siguiendo la idea de la diplomacia en red, los Ministerios de Exteriores han de aceptar que no pueden controlar los tiempos y los procesos. Las jerarquías han de combinarse con las virtudes de las redes. Si aceptamos que compartir es poder, el Ministerio ha de convertirse en un nodo, el principal, de los asuntos y las relaciones internacionales. Por él pasa la actividad y el poder normativo pero tiene que repartir y redistribuir competencias y funciones. Navegar en la red de forma aislada carece de sentido.
Lo mismo podemos decir de los diplomáticos, cuya actividad es ahora más pública que nunca. Son tuiteros, están en los medios y han sabido personalizar la actividad internacional. Son los nuevos facilitadores de la conversación y excelentes representantes de los intereses de los estados ante terceros. Hasta ahora, en el modelo club, conocíamos las dinámicas y el alcance de sus tareas. Sin embargo, ahora, toca pensar cómo continuar con la misma labor en un entorno abierto, más competitivo.
Hay espacio para la innovación mediante la ampliación de las capacidades de análisis y las habilidades. Recientemente, The Economist, recogía una reflexión del Embajador británico Tom Fletcher: “¿podríamos haber estado mejor preparados para la primavera árabe si hubiéramos descubierto el hashtag #Tahrir antes?” Refleja bien la necesidad de saber escuchar en nuevos circuitos de información.
Reputación, influencia y credibilidad son ahora pilares de la actividad diplomática. Es momento de pensar cómo se reconfigura el contacto personal, donde cuaja la confianza y se demuestra la calidad de los contactos, ante el nuevo entorno. Siguiendo la expresión afortunada de Edward R. Murrow, en los últimos tres pies, nos jugamos todo el trabajo. Y resulta que esos últimos tres pies tienen ahora nuevos zapatos: móviles, redes sociales, foros no normativos, televisiones internacionales y tantas y tantos desafíos.
En síntesis, vivimos tiempos interesantes para la diplomacia. A lo Cernuda, toca pasar del deseo a la realidad.
