La convergencia como objetivo del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia
La pandemia de la COVID-19 ha vuelto a poner de manifiesto algunas de las debilidades estructurales de la economía española. Como muestra el Gráfico 1, durante las últimas cuatro décadas, la brecha de España en términos del PIB por persona en edad de trabajar con respecto a EE. UU. y los países más avanzados de la UE (E8) se ha mantenido relativamente estable (casi 40 puntos respecto a EE. UU. y algo menos de la mitad respecto a E8), con cambios asociados a la situación cíclica de estas economías.
La pandemia ha evidenciado algunas de las debilidades estructurales de la economía española. España pierde rápidamente en las recesiones todo lo que avanza en convergencia en las expansiones.
España pierde rápidamente en las recesiones todo lo que avanza en convergencia en las expansiones. Tras la Gran Recesión y la crisis de deuda soberana, España inició una nueva fase de convergencia con la que redujo en 7 puntos porcentuales su brecha de renta per cápita con respecto a EE. UU. y en casi cinco con respecto a la E8, y se situó en términos relativos incluso mejor que en 2007, en el ciclo expansivo anterior. Sin embargo, la crisis de la COVID-19 volvió a ser más intensa en España que en las economías avanzadas que nos sirven de referencia.
Gráfico 1: PIB por persona en edad de trabajar, 1950-2022.
Fuente: elaboración propia a partir de OCDE y Comisión Europea. E8 incluye a Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Holanda, Suecia y Reino Unido.
El éxito del PRTR dependerá tanto del acierto de las inversiones como de la ambición de las reformas que se aprueben y del calendario de ejecución.
En este contexto, el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR) aprobado en 2021 representa una oportunidad sin precedentes para potenciar el proceso de convergencia de la economía española, más allá de lo que pueda contribuir a su recuperación cíclica durante los años de ejecución del Plan.
El reto es enorme por varias razones. En primer lugar, porque, cuando la recuperación tras la pandemia todavía no se había completado, ha sobrevenido el riesgo de otra crisis asociada a la invasión de Ucrania por Rusia.
En segundo lugar, porque retomar la convergencia con las economías más avanzadas debe hacerse en pleno proceso de disrupción digital y transición energética hacia economías neutras en emisiones de gases de efecto invernadero.
Y tercero, porque la brecha de PIB por persona en edad de trabajar se explica a partes prácticamente iguales por el mayor desempleo y la menor productividad estructurales de España respecto a EE. UU. y la E8.
Las dos últimas razones justifican que el PRTR esté orientado a inversiones que permitan alcanzar los objetivos digitales y medioambientales, y esté acompañado al mismo tiempo por una condicionalidad que obliga a España a adoptar un amplio abanico de reformas estructurales agrupadas en 30 componentes.
El éxito del PRTR dependerá tanto del acierto de las inversiones como de la ambición de las reformas que se aprueben y del calendario de ejecución. Dada la complejidad del Plan, como se ha visto en 2021, la puesta en marcha de las convocatorias, manifestaciones de interés y PERTES, su licitación y ejecución han sido más lentas de lo que se esperaba a finales de 2020 en los Presupuestos Generales del Estado.
Todavía no se dispone de la información suficiente para estimar qué parte de estos fondos europeos pudieron llegar a la economía real.
Todavía no se dispone de la información suficiente para estimar qué parte de estos fondos europeos pudieron llegar a la economía real ni, mucho menos, para cuantificar con precisión cuántas décimas del crecimiento del PIB del 5,1% en 2021 pueden explicarse por el Plan. Con todas las cautelas, las estimaciones preliminares apuntan a que su impacto sería inferior a medio punto del crecimiento en 2021. Por lo tanto, el grueso de la ejecución y del impacto del Plan se va a concentrar de 2022 en adelante.
La evaluación ex ante de los efectos de las inversiones del PRTR mediante simulaciones en modelos macroeconómicos (véase Boscá et al., 2021) apuntaba a que podrían llegar a contribuir con un aumento del 3% del PIB de 2025 respecto a un escenario base sin fondos, en el caso de que España ejecute todas las subvenciones potencialmente disponibles y un 50% de los préstamos. La evaluación ex post de los efectos de las inversiones realizadas será más reveladora.
La ejecución dependerá no solo del diseño de los proyectos de inversión. En muchos de ellos, en los que está previsto que haya apalancamiento de inversión privada, también estará condicionada a la demanda por parte de empresas y hogares. Además, como hemos visto a lo largo de 2021, la existencia de cuellos de botella, restricciones en las cadenas mundiales de producción y un mayor tensionamiento en el mercado de trabajo (con sectores y ocupaciones en los que aumenta el número de vacantes por cubrir en relación con el desempleo), agravada por las actuales presiones inflacionistas y la crisis de energía y materias primas, puede dar lugar a retrasos de ejecución, a convocatorias que tengan que repetirse para que la demanda satisfaga la oferta de fondos disponibles, o a que una parte de las inversiones se filtre al exterior, con menores efectos en el PIB ante un incremento de las importaciones.
El efecto sobre el potencial de crecimiento a largo plazo de la economía española dependerá del carácter transformador de las inversiones y de su interacción con las reformas estructurales, especialmente en la medida que puedan aumentar la cantidad y calidad de empleo, y mejorar la productividad.
A modo de ejemplo, un conjunto de reformas que consiguiera elevar de forma permanente la tasa de empleo en 10 puntos durante la presente década (conviene recordar que la tasa de desempleo promedio de España ha sido el 16,9% de 1980 hasta 2019, antes de la pandemia, frente al 6,7% en la E8) permitiría incrementar el PIB por persona en edad de trabajar en 12,4 puntos a largo plazo. Sin embargo, al menos por el momento, la reforma del mercado de trabajo de 2021 no ha sido lo suficientemente ambiciosa como para resolver sus problemas estructurales y avanzar hacia una mayor flexiseguridad, como en los países del centro y norte de Europa. Habrá que ver si otras medidas del PRTR, políticas activas del mercado de trabajo o mejora de capital humano son capaces de acelerar y consolidar no solo la convergencia en la tasa de empleo de España a las economías más avanzadas, sino también la de su productividad.
